На комиссии РСПП по жилищной политике обсудили опыт внедрения новой процедуры согласования АГО.


15 сентября на расширенном заседании Комиссии Российского Союза промышленников и предпринимателей по жилищной политике был рассмотрен первый опыт применения новой процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства. В событии приняли участие компании-застройщики, представители профильных органов власти федерального и регионального уровня, общественных объединений, саморегулируемых организаций. Провел заседание руководитель информационно-аналитического портала ЕРЗ Кирилл Холопик.

Директор Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России Владимир Калинкин в своем слове напомнил, что для большинства регионов согласование АГО не является принципиально новой процедурой – в том или ином виде она действовала давно. Более того, даже зарождался план повсеместно запретить ее, поскольку в силу неясности и субъективности критериев «на местах» во многих регионах она стала обретать черты бесполезного административного барьера. Однако потом, чтобы с водой не выплеснуть ребенка, решили процедуру сохранить (а где не было – ввести), постаравшись сделать ее максимально унифицированной для всей страны, объективной и прозрачной. Для этого на государственном уровне была подготовлена нормативно-правовая база. Федеральным законом от 29 декабря 2022 г. № 612-ФЗ в Градкодекс РФ внесены изменения, которыми установлено, что архитектурно-градостроительный облик объекта капитального строительства (АГО) подлежит согласованию с уполномоченным органом МСУ при строительстве или реконструкции объекта в границах территории, для которой установлены требования к АГО. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2023 года № 857 утверждены Требования к АГО ОКС и Правила его согласования. Новые правила действуют с 1 сентября 2023 года.

Владимир Калинкин рассказал, из каких постулатов исходили авторы этих правил. Первый: объекты, для строительства которых не требуется разрешения, не должны требовать и согласования АГО. Второе: если в силу функциональной специфики объекта для него важнее технологичность и безопасность (как правило, это объекты производственного, энергетического и т. п. назначений), согласовывать его АГО тоже не надо. Третье: регионы должны сами устанавливать в ПЗЗ границы территорий, где требуется согласование АГО, иметь возможность формулировать свои требования к АГО в границах данных территорий, и определять объекты, не подпадающие под эту процедуру. По словам Владимира Калинкина, возникали определенные трудности с определением базовых требований к АГО на федеральном уровне, но их удалось преодолеть. Среди трудностей, связанных с освоением новой процедуры, Владимир Калинкин упомянул необходимость согласования АГО «задним числом» для тех застройщиков, кто получил ГПЗУ до 1 сентября 2023 года и сейчас готовится получать разрешение на строительство (переходный период не предусмотрен). Также потребуется согласование АГО в случае получения нового разрешения на строительство взамен старого, при существенном изменении характеристик будущего объекта. В тех случаях, когда срок действующего РНС истекает, Владимир Калинкин настоятельно рекомендовал строителям не начинать процедуру получения нового РНС, а постараться продлить старое. В целом, директор департамента Минстроя выразил надежду, что на местах удастся в индивидуальном порядке сгладить острые моменты, избежав торможения проектов и возникновения у застройщиков существенных непредвиденных затрат в связи с согласованием АГО. По его словам, Минстрой будет отслеживать ситуацию, и в случае тревожного накопления проблем к концу года выйдет с инициативой о корректировках федерального закона.

Заместитель начальника Департамента строительства и архитектуры мэрии Новосибирска, главный архитектор города Александр Ложкин рассказал о первом опыте установления и применения требований к АГО в столице СФО. Он напомнил, что до 1 сентября 2023 года органы местного самоуправления обязаны были отразить в ПЗЗ территории, в границах которых устанавливаются требования к АГО, и прописать в градостроительных регламентах требования к АГО. «Наверное, мы стали первым городом, зафиксировавшим требования к АГО, - сообщил Александр Ложкин. – 28 июня Совет депутатов Новосибирска утвердил изменения в Правилах землепользования и застройки, которыми были установлены границы территорий с АГО и требования к АГО, которые должны на данных территориях соблюдаться». Главный архитектор посетовал на крайне сжатые сроки, которые федеральный центр предоставил муниципалитетам для решения этой задачи (решить удалось, но это потребовало работы в авральном режиме). Среди важных особенностей процедуры согласования АГО в Новосибирске Александр Ложкин отметил предусмотренную муниципальным регламентом возможность коллегиального решения по согласованию: для этого создана специальная комиссия. Главный архитектор описал территориальные зоны, где в Новосибирске установлены требования к АГО (исторические центры Правобережья и Левобережья Оби, магистрали «гостевых» маршрутов, часть Академгородка). Дифференцированно для этих зон в градостроительном регламенте установлены требования к характеру застройки, к высоте фасадов, к проценту остекления фасадов и входных групп, цветовым решениям, отделочным материалам, к размещению инженерного оборудования, к архитектурной подсветке и пр. При определении границ «регламентных» зон новосибирские специалисты постарались не вводить в эти зоны лишние участки, в том числе перспективные площадки большой комплексной застройки. Это позволит в будущем избежать «наплыва» девелоперских проектов, нуждающихся в согласовании. По мнению главного архитектора Новосибирска, для «регулирования» облика большинства крупных комплексных площадок вполне достаточно инструментов, заложенных в механизме КРТ, перегружать застройщиков таких площадок согласованием АГО нет смысла. Как проинформировал Александр Ложкин, при подготовке регламента его авторы основывались на трех источниках: Стандарте комплексного развития территорий, разработанном Минстроем России в сотрудничестве с ДОМ.РФ и КБ «Стрелка», местных Правилах благоустройства, среди прочего, устанавливающих требования к фасадам, и требованиях к градостроительным регламентам достопримечательных мест (в разных регионах). Несмотря на отсутствие обязательных публичных слушаний в процедуре подготовки и утверждения регламента, в Новосибирске проект документа прошел публичные консультации при оценке регулирующего воздействия нормативно-правового акта и был широко представлен профессиональной общественности. Проект требований к АГО был рассмотрен правлением Новосибирского Союза архитекторов, на президиуме Архитектурно-градостроительного совета мэрии Новосибирска, на четырех заседаниях комиссии по нормативам Общественного экспертного совета при мэре Новосибирска по вопросам градостроительства.
Полученные предложения учтены при доработке документа. Как сообщил Александр Ложкин, правоприменительная практика применения нового градостроительного регламента в Новосибирске еще только начинает складываться: первые 4 девелоперских проекта недавно «зашли» в процедуру согласования АГО, но пока остаются на стадии рассмотрения, решений не принято. Тем не менее, некоторые вопросы уже появились.Первый связан с тем, что новая процедура предусматривает согласование АГО на поздней стадии разработки проекта. В связи с этим при отрицательном заключении заявителю придется переделывать готовую проектную документацию. Решением проблемы могло бы стать перенесение согласования АГО на самую раннюю стадию проектирования.

Второй вопрос – применение требований регламента к реконструируемым и незавершенным строительством объектам. Здесь выход видится в принятии постановления регионального правительства, где будет зафиксировано: к упомянутым типам объектов требования не применяются. «Возможно, попробуем также подвести под это постановление проекты, получившие ГПЗУ (до 1 сентября 2023 года)», - добавил Александр Ложкин.
Третий вопрос - отсутствие в представляемых на согласование АГО разделах проектной документации решений, касающихся размещения инженерного оборудования и подсветки фасадов (возможно, следует расширить перечень разделов проектной документации, представляемой на согласование).
Четвертый вопрос – невозможность по представляемым разделам оценить, как вписывается объект в окружающую застройку.
И пятый вопрос – отсутствие возможности отклонения от требований АГО (ввести такую возможность можно по аналогии с процедурой отклонения от предельных параметров застройки).

Комментируя выступление Александра Ложкина «по пятому вопросу», Владимир Калинкин сразу предупредил коллег из краев, республик и областей: возможности отклонения от требований к АГО нет и не будет, это позиция Минстроя РФ. По мнению Владимира Калинкина, для того регионам и предоставили возможность свободно определять на карте городов регламентные зоны АГО и самим формулировать требования к АГО, чтобы, единожды проработав этот вопрос, они могли больше к нему не возвращаться. В противном случае федеральный центр прогнозирует высокий рост «коррупционной составляющей» в процедуре согласования АГО.
Также Владимир Калинкин предостерег регионалов от чрезмерного рвения при реализации своих полномочий в ходе регламентации согласования АГО на местном уровне. Важно, чтобы эта регламентация не привела к возникновению избыточных «внутренних» процедур (дополнительных предварительных согласований и пр.), которые можно будет трактовать как свежеиспеченные административные барьеры.

Вице-президент Российского Союза строителей, координатор НОСТРОЙ и НОПРИЗ по Сибирскому федеральному округу Максим Федорченко в своем выступлении отметил очень оперативное принятие регламентов по АГО в Новосибирске, поблагодарив за этот успех главного архитектора Новосибирска Александра Ложкина.
«В Новосибирске, как уже было сказано, удалось не только в кратчайшие сроки принять регламент согласования АГО, но и утвердить в ПЗЗ две зоны АГО, охватывающие центральную часть города и важные магистральные улицы (так называемые «гостевые маршруты»), - подчеркнул Максим Федорченко. – Важно, что все закрепленные требования к АГО были предварительно обсуждены с профессиональным сообществом, с участием ведущих проектировщиков и архитекторов»

Далее Максим Федорченко поделился своим видением проблем, возникающих при согласовании АГО. Первая связана с получением разрешения на строительство для ГПЗУ до 1 сентября 2023 года. Федеральный закон от 29.12.2022 № 612-ФЗ (которым введены требования по АГО) предусматривает, что до 1 сентября 2023 года в ПЗЗ отображаются территории, в границах которых предусматриваются требования к АГО; в градостроительных регламентах указываются требования к АГО. Для тех, кто получает ГПЗУ и проектирует после 1 сентября 2023, возможно соблюдение такой логики: получение ГПЗУ с требованиями к АГО (т. к. эти требования уже есть в ПЗЗ), подготовка необходимых разделов ПД для согласования АГО, получение согласования АГО, подготовка ПД в полном объеме, и наконец, получение РНС. Для тех, кто получил ГПЗУ до 01.09.2023, а РНС пойдет получать после того, как новые требования к АГО появятся в ПЗЗ, должны быть предусмотрены переходные положения, которых нет в Федеральном законе № 612 ФЗ и в ПП РФ от 29.05.2023 № 857 – поскольку отсутствие согласования АГО является прямым основанием для отказа в выдаче РНС. Правила согласования АГО ОКС прямо предусматривают, что уполномоченный орган местного самоуправления рассматривает разделы проектной документации на соответствие требованиям к архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, указанным в градостроительном регламенте. Решением данной проблемы является установление следующего положения: для ГПЗУ, выданных до 01.09.2023, согласование АГО ОКС осуществляется на основании требований, указанных в этих ГПЗУ (без применения требований ПЗЗ, принятых с учетом закона от 29.12.2022 № 612-ФЗ), либо делается указание о применении при согласовании АГО при наличии ГПЗУ, выданного до 01.09. 2023, градостроительного регламента, действующего на дату получения ГПЗУ.

Вторая проблема, обозначенная Максимом Федорченко – излишняя категоричность формулировок требований к АГО. Любые отклонения могут стать основанием для понуждения застройщика к приведению АГО к соответствующим требованиям, предусмотренным градостроительным регламентом, что создаст дополнительные административные барьеры и операционные издержки для застройщиков. А изменения установленных градостроительным регламентом требований возможно только путем изменения градостроительного регламента.

Третьей проблемой могут стать необоснованные отказы в согласовании АГО. Специальных процедур для обжалования отказа (апелляции) не предусмотрено, нет и возможности коллегиального рассмотрения оснований отказа. Процедура же судебного обжалования будет, скорее всего, крайне длительной и затратной, что может привести к последующей невозможности реализации проекта. Решением проблемы может стать введение исчерпывающих оснований для отказа с указанием конкретных критериев, а также установление коллегиального рассмотрения оснований обжалования.

По мнению Максима Федорченко, обязательность согласования АГО на определенных территориях может «подрезать крылья» ярким и новаторским архитектурным проектам, качественно меняющим градостроительную среду. Такие прорывные проекты по природе своей являются «нарушителями» сложившихся норм и регламентов, поэтому получить согласование АГО, скорее всего, им не удастся. По этой и ряду других причин все же имеет смысл предусмотреть возможность отклонения от регламентированного АГО, полагает координатор НОСТРОЙ и НОПРИРЗ в Сибирском федеральном округе. А что касается опасений по поводу увеличения «коррупционной составляющей» - так почву для ее увеличения в реальной практике строительства может создать как раз отсутствие легитимной процедуры отклонения.

Своей точкой зрения на первый опыт внедрения новой процедуры согласования градостроительного облика поделилась руководитель Управления нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности ГК «Страна Девелопмент» Екатерина Гемпик.

Среди отмеченных ею проблемных вопросов, помимо уже оговоренной неоднозначности переходных положений – отсутствие требований к порядку установления границ зон обязательного согласования АГО, субъективный характер требований к АГО в градостроительных регламентах, необходимость приведения в соответствие с требованиями новой процедуры действующих административных регламентов, и т. д. Екатерина Гемпик также рассказала об опыте Тюмени, где зоной АГО стал практически весь город, а при наличии в регламентной зоне АГО архитектурно-градостроительной концепции застройки фактически предписано осуществлять согласование АГО с этой общей концепцией (что должно способствовать единству и гармонии создаваемой городской среды).

Заместитель начальника Управления Главархитектуры городского округа город Уфа Анжелика Байназарова рассказала о специфике работы над регламентом согласования АГО в Уфе. Среди прочего, она указала на необходимость соблюдения принципа достаточности и целесообразности при подготовке данного документа. Следует избегать в нем пунктов, дублирующих другие, уже действующие регламенты, и пунктов, вступающих в противоречие с другими нормативно-правовыми актами.

Первый заместитель министра градостроительной деятельности и развития агломераций — главный архитектор Нижегородской области Сергей Попов высказал мнение, что крайне трудно «накрыть» единым регламентом по согласованию АГО такой разнохарактерный по застройку город, как Нижний Новгород. Как и Максим Федорченко, он опасается «отсеивания» после процедуры согласования АГО талантливых, необычных проектов: «архитектурные шедевры не смогут пройти согласование АГО». Сергей Попов не уверен, что новая процедура принесет Нижнему Новгороду какую-то ощутимую пользу. По его оценке, руководство Нижнего и раньше успешно решало те задачи, которые должен решать новый регламент по АГО – в городе эффективно действует архитектурно-градостроительный совет, через обсуждение которого проходит большинство строительных проектов.

Исполнительный директор Клуба инвесторов Москвы Владислав Преображенский сообщил, что в российской столице уже 10 лет действует аналогичная АГО процедура согласования АГР (архитектурно-градостроительных решений), и она отлажена до мелочей; застройщики всегда имеют возможность получить самую актуальную информацию по данной теме. По многим важным пунктам Москва давно и далеко опередила регионы (так, в столице освоили согласование АГР по трехмерным моделям). Делались попытки ввести в процедуру некоторые чрезмерные дополнения (например, согласование также решений по внутренней отделке квартир) – но они, к радости застройщиков, не прижились.

Президент фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева предположила, что большую часть озвученных на сегодняшнем мероприятии проблем можно решить в рамках уже действующего нормативного поля, активнее реализуя полномочия субъектов федерации. Это, по ее мнению, касается и одного из наиболее болезненных вопросов - согласования возможных отклонений; здесь региональные власти своими постановлениями могли бы зафиксировать типы объектов, на которых допускаются отклонения.

Подводя итоги, Кирилл Холопик пообещал обобщить прозвучавшие предложения и принять по их итогам обращение в Минстрой РФ.